Konstytucyjne zasady ustroju

Rzeczywistość potrafi zaskakiwać. Co było oczywistym, przestaje się takim wydawać. Co było cenione, ulega dewaluacji. Sens pojęć zostaje wypaczony. Stabilny jeszcze przed chwilą grunt okazuje się ruchomymi piaskami. Niby nic nowego. Skala też nienadzwyczajna. Czyżby? W perspektywie Universum owszem. Lecz uwzględniwszy czasokres pojedynczego istnienia pojawia się problem.

Ludzie na różne sposoby starali się ograniczać chaos i nieprzewidywalność. Zauważyli, że wzajemna akceptacja i przestrzeganie zasad umożliwiły współpracę jednocześnie chroniąc wolność. Doświadczanie niepewności obezwładnia i podrywa zaufanie do drugiego człowieka.

Wraz z upływem czasu wykształciły się wyjątkowe zespoły obywateli – państwa, a w nich zespoły norm – ustawy. Szczególne znaczenie w dobie Oświecenia zyskały prawidła o walorze porządkującym, ujęte w rejestr. Wskazywały, jak organizować życie społeczne wykorzystując możliwości odkrywcze ludzkiego rozumu. Wcześniej, w łacińskim kręgu cywilizacyjnym, wytycznych poszukiwano w Biblii.

Faktycznie, konstytucja w znaczeniu nowożytnym, bo o niej tu mowa, nie ma długiej historii. Współcześnie, redukowanie tej wyróżniającej się szczególną nazwą, szczególną treścią, szczególną formą i szczególną mocą prawną ustawy do „kartki papieru, na którym została spisana”  może jedynie zdradzać znajomość dziewiętnastowiecznych tekstów polskich pisarzy politycznych [por. Wolność i porządek, w: Paweł Popiel. Choroba wieku. Wybór pism, wyboru dokonał, wstępem i przypisami opatrzył Jacek Kloczkowski, Kraków 2001, s. 139-140]. To odwołanie kulturze prawnej nie służy i zawęża perspektywę. Nie każdy musi wiedzieć, że normy konstytucyjne mogą być rozproszone czyli nieskodyfikowane w jednym akcie prawnym. Skoro odznaczające się najwyższą mocą prawną normy ustawy zasadniczej określają podstawy ustroju państwa, warto gruntowniej przyjrzeć się sprawie. Skąd taka potrzeba? Zauważalne stało się kwestionowanie wspomnianego osiągnięcia zarówno na płaszczyźnie intelektualnej jak i politycznej. Zachowując ideologiczny dystans można dzielić się wiedzą. Ważne, aby rzeczy istotne dla każdego cierpliwie i przystępnie powtarzać.

Ustrój, wyraz odmieniany przez wszystkie przypadki, słowo traktowane jak oręż i trofeum w walce politycznej. Jeśli celem politycznym jest zmiana lub zachowanie ustroju, to co w istocie chciałoby się zmienić lub petryfikować? Zasadnym byłoby przyjrzeć się konstytucyjnym zasadom ustroju, które są odczytywane z treści konstytucji lub rekonstruowane skutkiem zestawiania i uogólniania szeregu jej przepisów. Śmiem twierdzić, że współcześnie odwoływaniu się do trzech zasad: zasady suwerenności narodu, zasady podziału władzy i zasady państwa prawa towarzyszą najsilniejsze i nierzadko przeciwstawne emocje.

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasada suwerenności narodu to art. 4 ust. 1 i 2. Tu znajduje się odpowiedź na pytanie: do kogo należy władza i w jaki sposób może być sprawowana? Zobaczmy, jaka droga wiodła do jej proklamowania.

Zasada suwerenności rozumiana jako władza najwyższa w państwie, nieograniczona i rozstrzygająca ostatecznie ukształtowała się w średniowieczu. Władza monarsza wywalczyła w tym sensie niezależność od cesarstwa i papiestwa oraz nadrzędność wobec panów feudalnych. Lud, zastępując monarchę, stał się dzierżycielem suwerenności w następstwie rewolucji francuskiej. Siedemnastowieczna Anglia to formuła suwerenności króla w parlamencie czyli najwyższej zwierzchności realizowanej przez władcę, Izbę Gmin i Izbę Lordów. Wzajemny dozór zabezpieczał przed despotyzmem. Uznanie narodu za suwerena oznaczało, że piastunem najwyższej władzy w państwie zostało ciało zbiorowe, nie mogące faktycznie tejże władzy sprawować i pozostające poza aparatem państwowym.

Nowożytna koncepcja suwerenności odnosi się do narodu w znaczeniu politycznym. Ogół obywateli wyposażonych w prawa polityczne może ingerować w sferę aparatu władzy. Sposób podejmowania decyzji przez suwerena każe wyróżnić model demokracji bezpośredniej i model demokracji przedstawicielskiej. W Rzeczypospolitej Polskiej podstawowym sposobem wykonywania władzy przez suwerena jest demokracja reprezentacyjna (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. art. 4 ust. 2). Obywatele posiadający prawa wyborcze wybierają przedstawicieli zasiadających w organach państwa. Wykonują oni władzę w imieniu i na rzecz narodu. Pożądane, aby postawienie przez wyborcę wymaganego znaku na karcie do głosowania poprzedzone było głębokim namysłem. Koniecznie trzeba zdawać sobie sprawę, że współcześnie mamy do czynienia z reprezentacją wolną. Oznacza to, że mandat – upoważnienie, jakie od wyborców otrzymał przedstawiciel (poseł/senator) – jest wolny od nakazu ze strony głosujących. Reprezentantów nie wiążą instrukcje wyborców, ponieważ stają się rzecznikami interesu ogólnego! Mandat jest nieodwołalny – grupa wyborców nie możne cofnąć udzielonego pełnomocnictwa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. reguluje tę kwestię w art. 104 ust. 1. Wnikliwie wsłuchując się w przekaz wyborczy można odnieść wrażenie, że mandat ma charakter nakazowy, a wyborcom przysługuje prawo odwołania przedstawiciela. Wskazując, że zamierza się zostać posłem ziemi X, a nie posłem z ziemi X, wyborcę łatwo naprowadzić na trop posłów ziemskich z czasów I Rzeczypospolitej, którzy faktycznie byli związani instrukcjami i odwoływalni.

W krajach demokratycznych obowiązuje mandat wolny, którego wprowadzenie należy łączyć z okresem rewolucji mieszczańskiej. Nieodwołalność reprezentantów nie oznacza ich bezkarności. Kadencyjność (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. art. 98 ust. 1) staje się gwarancją możliwości rozliczenia przedstawicieli z jakości wypełniania powierzonego mandatu. Niemniej jednak, skuteczna weryfikacja wyborcza wymaga wysokiej frekwencji, a w Polsce nie ma obowiązku uczestnictwa w wyborach.
Warto podkreślić, że zasada suwerenności narodu ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający wcześniejsze istnienie określonego stanu.

Stanowienie prawa, rządzenie i rozsądzanie sporów to dziedziny działalności władzy państwowej. Tak wyodrębnione sfery władzy państwowej „obsługiwane są” przez trzy grupy organów państwowych. Zgodnie z kolejnością ich wymienienia mowa o: parlamencie, rządzie i sądach.

Zalążkową koncepcję podziału władzy, opierając się na doświadczeniach rewolucji angielskiej, przedstawił John Locke. Wyróżnił: władzę ustawodawczą, władzę wykonawczą i władzę federacyjną czyli politykę zagraniczną. Legislację i nakładanie podatków powierzał królowi, Izbie Gmin i Izbie Lordów. Monarcha dla przeprowadzenia własnych zamiarów w tej dziedzinie musiałby uzyskać zgodę obu izb parlamentu. Władzą dyskrecjonalną panującego (nieograniczoną przepisami) było rządzenie czyli administrowanie państwem i wymierzanie sprawiedliwości.

Twórcą teorii trójpodziału władzy na: władzę ustawodawczą, władzę wykonawczą i władzę sądowniczą był Monteskiusz. U jej podstaw legł zamiar ograniczenia rządów absolutystycznych. Tyrańskie prawo, uchwalone przez władzę ustawodawczą, mogłaby osłabić władza wykonawcza. Takie wzajemne powstrzymywanie się władz zabezpieczałoby przed kumulacją władzy w jednym ręku – tyranią. Relacje między Senatem i Izbą Deputowanych czyli władzą stanowiącą prawo, a monarchą i grupą doradców czyli władzą wykonawczą miały charakter polityczny. Izba wyższa parlamentu hamowałaby radykalizm izby niższej. Dostrzegł niezbędność wprowadzenia mechanizmu, który gwarantowałby równowagę władz, ponieważ dominacja ciała przedstawicielskiego niewystarczająco chroniła przed nawrotem tyranii. Rozwiązanie zakładało wzajemną nieingerencję władz w zakresy przypisanych im kompetencji oraz zmuszenie ich do współpracy poprzez wzajemne powiązanie. Warunkiem zachowania wolności było oddzielenie władzy sądowniczej od władzy prawodawczej i rządu.

System rządów parlamentarnych rozwinął się w Anglii w XVIII w. Równowagę władz zapewnia zasada kolaboracji władz, której istotą jest współpraca. Zakres tej współpracy nie jest jednakowy, ale dążenie do możliwie precyzyjnego określenia owego współdziałania sprzyja równowadze. Sądy pozostawiane są na uboczu. Nazwa wspomnianej wersji podziału władzy informuje, że rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem.
Współcześnie, Monteskiuszowski koncept podziału władzy stanowi jedynie punkt odniesienia. Inaczej będzie wyglądał podział władzy w państwie unitarnym i w federacji. Klasyczny model deformuje decentralizacja skutkująca pojawieniem się czwartej władzy – samorządu. Taki sam wpływ wywiera polityczny podział władzy między partie polityczne, gdzie rząd partyjny może podporządkować sobie parlament.

Podział i równowaga władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej to fundament ustroju Rzeczypospolitej Polskiej (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. art. 10 ust. 1). Obowiązująca ustawa zasadnicza jednoznacznie powierza sprawowanie władzy ustawodawczej Sejmowi i Senatowi, władzy wykonawczej Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Radzie Ministrów, a władzy sądowniczej sądom i trybunałom (art. 10 ust. 2). Warto zastanowić się nad możliwymi skutkami prac dotyczących tego fundamentu zwłaszcza, że nie wszystkie mogą być uchwytne bezpośrednio. Ujmując problem obrazowo, wyobraźmy sobie dowolny, podpiwniczony obiekt architektoniczny przeznaczenia mieszkalnego. Umiejętna wymiana kilku cegieł podstawy może nie spowodować zawalenia się domu. Dotychczasowe trzy elementy można zastąpić jednym lub dwoma o odmiennych wymiarach i parametrach. Szczelność i nośność zostały zachowane. Pytanie: czy dom, który nie runął jest nadal tym samym domem? Czy materiały użyte do remontu bazy jakością dorównywały zastąpionemu surowcowi? Jak zmiana wpłynęła na funkcje domu, komfort jego lokatorów i co przemawiało za koniecznością jej przeprowadzenia? Bezpieczeństwo mieszkańców zależy od szczerości odpowiedzi, a czasem od jej udzielenia w ogóle! Swobodna decyzja o pozostaniu w dotychczasowym miejscu lub o przeprowadzce wymaga rozważenia racjonalnych argumentów za i przeciw. Remont dokonywany w „interesie ogółu”, dla konkretnych jednostek może oznaczać mentalną eksmisję, nie mniej traumatyzującą, jak realne wyrzucenie na bruk.

Artykuł drugi Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zwięźle i jednoznacznie. Rzecz rozstrzygnięta. Dyskusja zamknięta. Czyżby? Okazuje się, że dyspozycja prawna może być kwestionowana. Wkradło się zwątpienie, że Polska będzie budować państwo prawa i wszelki regres jest niedopuszczalny. Czy zmieniła się norma programowa? Czy stało się dopuszczalnym, aby w miejsce stania się i pozostawania państwem prawa podstawić jakikolwiek inny czynnik np. rząd, autorytet, ideologię? Jeżeli odpowiedź byłaby twierdząca, to należy spytać o czas i tryb takiej zmiany!

Coś jest na rzeczy, skoro instytucje unijne zgłaszają zastrzeżenia, co do stanu polskiej praworządności – kluczowego elementu składowego państwa prawnego. Oczywiście Bruksela mogła się uwziąć, ale… organy Unii Europejskiej nie są równie małostkowe, jak poszczególni ludzie! Zasadę rządów opartych na prawie znajdziemy w art. 7 obowiązującej Konstytucji. Czytamy tu, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Praworządność to cecha państwa prawa. Wszystkie organy państwowe muszą wykazać się legitymacją prawną przy wykonywaniu wszelkiej władzy publicznej. Sposób zorganizowania, właściwość oraz tryb funkcjonowania mają opierać się na podstawie prawnej (ustawowej). Działalność nienaruszająca prawa, w odniesieniu do organów państwowych, nie musi być automatycznie legalną czynnością prawną. Stwierdzenie praworządnego charakteru działalności organu państwowego oznacza wykazanie posiadania ustawowego umocowania do podjęcia danej czynności powodującej konsekwencje prawne. Nienaruszanie prawa wystarcza obywatelowi. Natomiast to, co nie jest organowi władzy publicznej dozwolone przez prawo jest zabronione. Tworzenie prawa wyznaczają normy prawa obowiązującego. Prawa obowiązującego powszechnie! Mimo to pojawia się pokusa zaspokojenia „bieżączki” legislacyjnej, aby działać w obszarze, w którym formalnie działać nie można, gdyż brak odpowiedniego ustawowego umocowania. Można się zastanawiać, jak „zagęszczanie” regulacji wpływa na podział i równowagę władz i na zakres indywidualnej wolności?

Zasada legalizmu to kluczowy, ale nie jedyny, element państwa prawnego. Podział władzy, prymat ustawy, niedziałanie prawa wstecz, sądowa kontrola władzy wykonawczej, nieabsolutyzowanie jednostkowej wolności i własności oraz ponoszenie przez państwo odpowiedzialności odszkodowawczej w wypadku naruszenia prawa to kolejne, ważne składowe państwa prawa, którego nie sposób zawęzić do praworządności w znaczeniu formalnym.

U progu drugiej dekady XXI w. można dostrzec skłonności do reinterpretacji zasady podziału władzy. Sprzyja temu wykorzystywanie nowych narzędzi ułatwiających komunikowanie się z szerokim audytorium. Do sieci różnymi kanałami trafiają tendencyjnie wybrane fragmenty np. dzieła Monteskiusza „O duchu praw”. Cytaty dobiera się stosownie do aktualnego interesu politycznego. Użytkownicy Internetu w większości nie mają wystarczającej wiedzy, ani o autorze przytaczanych wypowiedzi, ani o okolicznościach, w jakich tworzył. Nie oszukujmy się, tyko nieliczni Internauci poświęcą czas na szukanie wiarygodnych źródeł. Rzetelnie byłoby opatrzyć cytaty krótką informacją wyjaśniającą, nie narażając na szwank humanistycznego wyrobienia ogółu obywateli! Jednakże z politycznego i czysto pragmatycznego punktu widzenia, taka „jasność i wyraźność” nie koresponduje z ofensywą światopoglądową. Im mniej, ktoś wie, tym łatwiej przyswaja argumenty formułowane przez tych, którzy zdają się wiedzieć więcej. Każdy, kto kształcenie uważa za rodzaj misji, posłannictwa, wspomnianą praktykę musi skrytykować.

Mówiąc o rządach prawa nie wystarczy przywołać odpowiedniego artykułu aktualnie obowiązującej Konstytucji i myśleć o prawie przyjętym zgodnie z obowiązującymi procedurami. Trzeba uwzględnić materialne rozumienie praworządności odnoszące się do treści prawa. Skoro ma rządzić prawo, to niech będzie wolno zapytać: jakie prawo? Normalnie, życzylibyśmy sobie prawa dobrego, sprawiedliwego, którego przestrzeganie nie budziłoby wątpliwości z powodu rażącej sprzeczności z akceptowanym w społeczeństwie systemem wartości. Ważne są kryteria oceny treści prawa, odznaczające się wysokim stopniem uniwersalności, gdyż minimalizujące ryzyko relatywizacji. Najważniejsze zaś są źródła, w oparciu o które wskazano te indykatory. Mierników dostarczają: konwencje międzynarodowe, konstytucje państw o długiej tradycji rządów demokratycznych (standardy ustrojowe), orzecznictwo sądowe i nauka prawa. Warto podkreślić, że kolosalne znaczenie przypisuje się orzecznictwu trybunałów międzynarodowych. Na tej płaszczyźnie stykają się różne kultury i systemy prawa (np. common law i prawo rzymskie), ponieważ stronami są różne państwa.

W związku z poczynionymi uwagami, kryteria oceny treści prawa w kraju będącym członkiem Unii Europejskiej, będą miały niższy stopień uniwersalności, jeżeli będzie się umniejszało znaczenie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej lub sugerowało nieuzasadnione mieszanie się w sprawy wewnętrzne suwerennego podmiotu prawa międzynarodowego publicznego. Czy dzięki zawężeniu kryteriów oceny treści prawa będzie to prawo bardziej dopasowane do systemu wartości akceptowanego w danym społeczeństwie? Wątpliwe, by możliwie największa część społeczeństwa, zważywszy na różnice światopoglądowe między ludźmi, mogła udzielić odpowiedzi pozytywnej. Wątpliwe, aby przedstawiciele innych państw należących do Unii Europejskiej, z różnych przyczyn znajdujący się pod jurysdykcją ekskluzywnego prawa, mogli oceniać je jako dobre i sprawiedliwe, skoro niestandardowe. Praworządność formalna, jako wróg arbitralności organów państwa, bez materialnego rozumienia staje się fasadą! Jak delikatna jest wydmuszka nikogo nie trzeba przekonywać. Czy takie prawo będzie oceniane jako sprawiedliwe? Odpowiedź twierdząca lub przecząca wyłoni się po zadaniu bardziej szczegółowych pytań. Należy zastanowić się:

1) czy oceniane prawo wpisuje się w wielowiekową tradycję europejskiej kultury prawniczej?

2) czy godność ludzka jest punktem wyjścia ocenianego systemu normatywnego?

3) czy oceniane prawo uzależnia wykonywanie władzy publicznej od przyzwolenia rządzonych?

4) czy oceniane prawo jest stabilne i szanuje prawa nabyte?

5) czy oceniane prawo nie jest retroaktywne?

6) czy w ocenianym systemie normatywnym odnajdziemy zasadę domniemania niewinności oskarżonego?

7) czy oceniane prawo gwarantuje możliwość obrony oskarżonego?

Kto pyta, nie błądzi.